La educación inconclusa

Ideele Revista Nº 246

José Rivero Educador. Consultor en políticas educativas

La noticia más esperanzadora en materia educativa han sido los resultados peruanos en el Tercer Estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación del 2013, prueba Unesco que mide de modo comparativo los desempeños de estudiantes de 15 países latinoamericanos en lectura y matemáticas en tercero y sexto grados y en ciencia en sexto grado.

Perú muestra en la prueba mejoras importantes. No solo escaló posiciones desde el 2006 sino que fue uno de los países mejor posicionados en algunos rubros, poniéndose alrededor o superando el desempeño medio de los países participantes.¹

Los medios de comunicación tan proclives a acusar a la educación y a los docentes respecto a anteriores evaluaciones comparadas, esta vez relegaron la noticia sin darle la importancia que tiene para una educación que han ayudado injustamente a calificar como “la peor del mundo”.²

Sin embargo, estos resultados no debieran impedir asumir que los alumnos que tuvieron mejor desempeño provenían de colegios privados y que la educación pública tiene todavía mucho que avanzar. Tampoco debieran olvidar que lo más importante no es el puesto que se ocupe en todo ranking, sino medir si nuestro sistema educativo sirve para garantizar el derecho de los alumnos a una buena educación y en qué medida seguimos reproduciendo desigualdades sociales sistémicas.

El actual ministro de educación, Jaime Saavedra, tuvo en Conferencia Anual de Ejecutivos 2014 (CADE) buen escenario para enfatizar que la educación hasta ahora no ha sido prioridad para ninguno de los gobiernos pasados manteniéndose el gasto en educación en niveles muy bajos, a pesar que el Acuerdo Nacional planteaba duplicar el gasto en educación de 3% del PBI, con incrementos anuales de 0,25% y que de haberse cumplido esa meta, hoy nuestro gasto en educación se ubicaría en el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) 5,75%

Las consecuencias del abandono presupuestal en la educación se reflejan en el deplorable estado en que se encuentra la infraestructura de los colegios públicos³ o en los bajos salarios docentes que hoy representan la tercera parte de lo que eran en los años 60.⁴

El impacto mayor está en los bajos resultados en materia de aprendizajes básicos. La Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) de segundo grado muestra con claridad la heterogeneidad de la calidad de la educación impartida en centros educativos sean estos públicos o privados. Si bien los promedios indican que en los últimos cinco años se ha avanzado levemente, lo real es que solo uno de cada tres estudiantes pasa la prueba de comprensión de textos y uno de cada seis la de matemática.

Un elemento importante de destacar es que si bien la calidad de instituciones privadas en promedio es superior a las públicas, las que están mejorando más significativamente son las públicas.⁵

Las prioridades del ministro Saavedra⁶

En distintos foros la actual gestión ministerial ha planteado cuatro líneas de acción prioritarias que requieren un avance sostenido y urgente: (i) revalorizar la carrera docente; (ii) modernizar la gestión, dando particular relevancia a la gestión del director: (iii) mejorar la calidad de los aprendizajes; y (iv) cerrar la brecha de infraestructura educativa.

Saavedra ha sido explícito en la necesidad de invertir más en los docentes reconociendo sus aún bajos salarios. Su opción por elevar el actual gasto del 1,2% del PBI destinado a salarios docentes al 2% del PBI para equipararse al nivel latinoamericano tiene varias aristas. Una es la aplicación de la Ley de Reforma Magisterial vía pruebas de ascenso para docentes provenientes de la antigua Ley del Profesorado⁷ logrando para los que ascendieron incrementar en un 40% en promedio sus ingresos; en el primer trimestre 2015 habrá otra prueba similar. Otra es la creación de un bono de incentivo al desempeño escolar a todos los docentes de hasta el 35% de escuelas primarias que alcancen mejores promedios ponderados en un índice compuesto por cuatro indicadores de desempeño. Crear un bono de entrada a la carrera magisterial de 18 mil nuevos soles a los que ingresen con mejores puntajes a la carrera docente es otra expresión de iniciativa ministerial para atraer buenos alumnos a la docencia. Destaca, asimismo, la opción de capacitar en línea a docentes vía módulos formativos y videos de clase para estudiarlos en casa bajo la orientación de tutores.⁸ 

Hay sin embargo elementos difíciles de superar o de sostener. La base salarial tanto de la Ley de Carrera Pública Magisterial promulgada por Alan García como la de la Ley de Reforma Magisterial por Ollanta Humala, pecan de mezquindad en fijar una base salarial paupérrima que condiciona en gran medida las expectativas económicas de la profesión magisterial. Modificar la propia ley en aspectos como el piso salarial deviene en acción perentoria. Otro aspecto que amerita atención es destinar sólo 50 mil posibilidades de ascenso a un universo de 180 mil docentes de la Ley del Profesorado, lo que es contradictorio con los propósitos de revaloración efectiva de la profesión docente.⁹ El bono de incentivo al desempeño escolar ha generado expectativas en muchos docentes aunque fundadas críticas, particularmente en el Consejo Nacional de Educación que señala debilidades en los supuestos, pobreza metodológica y riesgos con efectos negativos previsibles.¹⁰

La modernización de la gestión tiene fundada expectativa en los cambios que se operarán en los directores de centros educativos. Ministerio de Educación (MINEDU) convocó una prueba que ha permitido a 3 mil directores y subdirectores ser ratificados en sus puestos dándoseles mayores atribuciones y responsabilidades y ofreciéndoseles un apoyo específico de capacitación ad-hoc, con bono adicional entre 400 y 800 nuevos soles. Habrá un segundo concurso para directores y subdirectores más abierto incorporando a docentes que aspiran a serlo junto a directores en ejercicio. Asimismo, el diagnóstico de las UGEL (Unidades de Gestión Local) vía censo nacional de las mismas está generando un proceso de selección de una o dos por región para realizar pilotos tendientes a modificar el accionar de su conjunto.¹¹

La mejora de la calidad de aprendizajes tiene varias expresiones. Rescata iniciativas de la gestión Salas como el acompañamiento en escuelas, rutas de aprendizaje, materiales y textos educativo se introduce medidas heterogéneas orientadas a elevar calidad de aprendizajes e introducir nuevos focos de atención. El diseño de una nueva reforma curricular ha significado intenso debate y claros avances respecto a la vigente; mas, aun llegándose a aprobar se considera poco probable que pueda ser implementada el 2015. Se amplía la jornada laboral en secundaria, mil colegios tendrán una jornada completa de 10 horas adicionales por semana. En el próximo marzo se inician clases en colegios de alto rendimiento, “aprendiendo de la experiencia del Colegio Mayor”¹². Además se incluye como parte de la reforma curricular la educación física y deportes y se opta por dar inglés intensivo en secundaria.

La más controvertida de estas medidas es la de crear colegios de “alto rendimiento” imitando el muy costoso Colegio Mayor creado en el gobierno anterior. El loable interés por atender necesidades de estudiantes de centros públicos con alto rendimiento choca con el sentido mismo de una educación como derecho colectivo e individual. Con colegios especiales donde se segrega a los mejores estudiantes, se atenta contra la inclusión social, el respeto a la diversidad y la necesidad de interaprendizaje entre todos los estudiantes.¹³ El presupuesto destinado al Colegio Mayor y a los por crearse colegios regionales de “alto rendimiento” es bastante mayor que el destinado a estudiantes de educación superior¹⁴ y podría ser utilizado para atención de esos mismos estudiantes de alto rendimiento, a niños y niñas con necesidades especiales en sus propios colegios de origen sin segregarlos en un centro especial. ¿Cómo justificar el destinar fuerte inversión a favor de élites iniciando su proceso de formación en detrimento de una mayoría que recibe una educación de muy baja calidad y con mucha menor inversión?

En cuanto ainfraestructura educativapor vez primera desde el Minedu, basado en un censo nacional sobre infraestructura, se señala que se requiere invertir S/. 63 mil millones para cubrir la brecha que tiene a miles de estudiantes peruanos estudiando en locales precarios. Para el 2015 se han separado S/. 2.400 millones para realizar exclusivamente obras de inversión pública, a lo que se sumará inversión privada con lo que se alcanzará una cifra mayor a los S/. 4.000 millones¹⁵. Sumará a lo anterior lo que ejecutarán regiones y los gobiernos locales.¹⁶

La opción ministerial por Asociaciones Público Privadas (APP) o la concesión de un proyecto en el cual el Estado no tiene necesariamente compromiso de inversión, es estimulada por acciones similares en Latinoamérica¹⁷. La idea en el Minedu es optar por un programa agresivo de infraestructura educativa considerando sobre todo la construcción de centros educativos con más de mil alumnos, lo que obedece a una lógica de atracción a empresas. Cabe preguntar cómo incluir en esa lógica a miles de alumnos que estudian en escuelas ubicadas en áreas rurales, cuya infraestructura se encuentra en pésimas condiciones. Otra preocupación está referida a proyectos arquitectónicos que debieran adaptarse a las condiciones del medio donde estén ubicados los centros educativos antes de privilegiar una opción homogeneizadora de constructoras. El Minedu, además, deberá tomar precauciones utilizando medios de comunicación para deslindar que una opción APP en ningún caso significará una privatización de las escuelas públicas y que el Estado continuará brindando una educación gratuita y de creciente mejor calidad. Finalmente, el país está plagado de hechos donde la construcción de establecimientos públicos está lamentablemente asociada a hechos de corrupción, incluyendo en ellos la construcción de colegios emblemáticos; será indispensable desarrollar acciones de prevención de inconductas tanto en los procesos APP como en la modalidad de Obra por Impuesto.

Las consecuencias del abandono presupuestal en la educación se reflejan en el deplorable estado en que se encuentra la infraestructura de los colegios públicos o en los bajos salarios docentes que hoy representan la tercera parte de lo que eran en los años 60

Las otras prioridades

La organización Young Lives ha realizado un estudio que monitorea a 12 mil niños durante quince años en cuatro países (Perú, Vietnam, India y Etiopía). Por el mismo se sabe que, antes de ingresar a la escuela, los niños del Perú están al mismo nivel que los de Vietnam. Sin embargo, su paso por el colegio afecta sus habilidades, al punto que los vietnamitas, que viven en un país en muchos sentidos más pobre que el Perú, superan a los peruanos aun gastando menos por estudiante que el Perú.¹⁸

El principal dilema educativo nuestro es ¿Cómo revertir la crisis educacional en Perú?

Las reformas emprendidas por el ministro Saavedra son importantes, el haber logrado que el presupuesto de 2015 por primera vez en décadas llegue a superar el 4% del PIB, también lo es¹⁹. Sin embargo, no son suficientes.

La educación peruana lleva casi tres décadas de deterioro progresivo. La crisis de nuestra educación se expresa en la contradicción existente entre los grandes esfuerzos que hace la casi totalidad de las familias para que sus hijos tengan acceso a una educación adecuada y la falta de correspondencia de estos esfuerzos con un sistema que no se centra en el alumno como fin último.

El deterioro de la educación pública en un país con las características de desigualdad social y económica como el nuestro, agrava tal crisis.

Una primera gran tarea pendiente es promover una acción colectiva para recuperar confianza hacia la educación pública convertida hoy en educación para pobres que acuden a ella bajo la idea de que allí se imparte una educación de segunda clase.

Tres premisas de una educación pública obligatoria debieran ser, primero, ser gratuita; segundo, sin fines de lucro; y tercero dar educación de calidad respondiendo al ejercicio ciudadano del derecho a la educación.

Es obligación del Estado proveer de una educación de igual calidad a todos con prescindencia de su origen social, económico o étnico. La educación pública no debiera estar dedicada solo a los pobres, debería ser opción válida para familias que, sin ser pobres, preferirían una educación más integrada socialmente. Si la educación pública es buena, entonces actúa como base reguladora de todo el sistema. Hoy la educación pública compite con la privada en condiciones de pronunciado desequilibrio; sus obligaciones y responsabilidades incluyen a los más alejados de las zonas rurales e indígenas, los marginales y excluidos de otras escuelas, con presupuestos bastante menores que los dados en otros países latinoamericanos.

Desafío mayor será la refundación de lo público en la educación, superar su condición de “marca agotada” que no proporciona a los padres la tranquilidad de saber que están escogiendo una buena educación para sus hijos.

Una segunda acción prioritaria está referida a los docentes. Una visión renovada de la docencia se debe asociar a la necesidad de contar con maestros y maestras reconocidos como una comunidad profesional con capacidad para intervenir en la crítica y la transformación de la escuela. Para ello se requiere sean formados como profesionales, con lo intelectual directamente asociado a lo ético y lo cultural; asimismo, alentarlos a asumir la responsabilidad por sus acciones y decisiones en el aula y la escuela. Se aspira también a que lleguen a ser creadores de saber pedagógico referido a su quehacer profesional. De acuerdo con esta visión, se asume que la docencia es una profesión moral e intelectual, y no sólo una profesión técnica, y que la enseñanza es, además, una actividad construida sobre bases emocionales e intelectuales.

Todo lo anterior tiene una premisa indispensable: levantar la actual autoestima del profesorado, alentar sus mejores prácticas y pugnar porque en cada centro educativo se constituyan equipos docentes con liderazgos reconocidos de directores solventes. La profesionalización docente no se consigue solo con evaluaciones periódicas y algunos estímulos económicos, es tarea de mediano y largo plazo en la que la formación continua debe dejar de ser remedial y convertirse en anticipatoria. La literatura muestra claramente la importancia de prestar apoyo a los docentes en sus primeros años de labor.

El Consejo Nacional de Educación con apoyo financiero del Minedu y la acción ejecutiva de equipo especializado de la Universidad Nacional de Ingeniería, ha aplicado en el segundo semestre de 2014 una importante encuesta nacional docente. Han sido 9 mil 702 los docentes de instituciones públicas y privadas de todas las regiones del país que han participado en ella. Sus resultados están procesándose y darán luces sobre el sentir y opinión del docente de base acerca de políticas educativas públicas, sus requerimientos de capacitación, sus condiciones de vida, sus vínculos con nuevas tecnologías de información y comunicación y otros importantes rubros. La difusión de los resultados de esta importante encuesta y, sobre todo, el análisis de los mismos darán luces para una mejor relación Estado-docentes y la revisión o el fortalecimiento de estrategias en curso.

Una tercera demanda pendiente es el reconocimiento de la importancia que tiene para un país multicultural, multilingüe y multiétnico como el nuestro la real implementación de una educación intercultural. Nuestra heterogeneidad cultural es un valor aún por rescatar y acentuar en lo educativo.

Nuestro sistema educativo aún no asume que la tercera parte de los habitantes de áreas rurales tienen una lengua materna vernácula; 7 de cada 10 vernáculo hablantes viven en el campo y hablan quechua, aimara o una de las cuatro decenas de lenguas amazónicas. El aprendizaje en una lengua y una cultura ajena continúa siendo una barrera que separa del resto del Perú a los estudiantes que no son castellano hablantes. A pesar de los avances en materiales de lectura en lenguas originarias, aún faltan muchos docentes capaces de enseñar un idioma materno indígena. En la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) prima más lo bilingüe que lo intercultural. Existe dificultad real para concretar – en idea y acción – esa interculturalidad. No hay atisbos que la EIB sea prioridad en el sector. Y a nivel social sigue imperando un racismo larvado y explícito. Difícilmente se avanzará hacia el cambio de las escuelas rurales peruanas, más aún las ubicadas en ámbitos indígenas, sin modificar las condiciones en las que se produce la educación rural. No se trata solamente de dotar a las comunidades de más recursos; hay que realizar esfuerzos mayúsculos para que se asuma que los indígenas y campesinos – hombres y mujeres – son personas iguales a los demás. Es la creencia profunda en la desigualdad como parte del escenario habitual peruano lo que termina justificando el abandono, la negligencia y el desinterés por la educación del diferente.

Finalmente, una cuarta acción prioritaria debe estar enfocada hacia la educación de jóvenes, en una perspectiva de que todos lleguen a culminar sus estudios secundarios facilitando la transición entre la educación y el mercado laboral. Articular las políticas educativas y las del empleo será principal atenuante para evitar el desempleo juvenil. Estudios coinciden en señalar que los jóvenes que poseen el ciclo superior secundario como nivel de instrucción y se graduaron en alguna especialidad técnica tienen más posibilidades de éxito para enfrentar situaciones de desempleo. Aquí la atención de jóvenes de bajos recursos sin mayores posibilidades de continuar estudios de educación superior debiera tener atención prioritaria.

Lo anterior genera varias exigencias. En primer término introducir cambios en la educación secundaria dándole un sentido más asociado a ejercicio de ciudadanía y a la praxis laboral. Captar a quienes desertan de la secundaria en una renovada y fortalecida Educación Básica Alternativa, hoy relegada e intrascendente en el sector educativo. Alentar la extensión del ciclo secundario en áreas rurales posibilitando que muchas mujeres puedan seguir y concluir estudios en este nivel educativo. Desarrollar la educación y formación profesional y acelerar la inserción al mundo laboral a través del aprendizaje basado en el trabajo. Garantizar itinerarios flexibles que estimulan la permanencia de los jóvenes en centros educativos. Afinar estrategias de formación continua a docentes secundarios en estas perspectivas.

Concluyo alertando que el primero de los objetivos estratégicos del Proyecto Educativo Nacional “Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos”, el que más atención debiera demandar, no está suficientemente atendido ni desarrollado.

Este objetivo es el de la equidad educativa. Supone a la primera infancia como prioridad nacional, ergo niños de 0 a 3 años sin desnutrición crónica, sin anemia y con padres ilustrados respecto a sus crianza; los de 3 a 5 asistiendo masivamente a centros de educación inicial muy superiores a los aún mayoritarios y paupérrimos PRONOEI (Programas No Escolarizados de Educación inicial). Supone pugnar por trece años de buena educación sin exclusiones garantizando igualdad de oportunidades y asegurando condiciones esenciales para el aprendizaje en centros educativos que atienden a las provincias más pobres así como prevenir el fracaso escolar en los grupos sociales más vulnerables.

Sigue vigente nuestro César Vallejo con su “Hay hermanos mucho por hacer”.

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¹Los estudiantes peruanos de 3er grado de primaria obtuvieron 521 puntos en comprensión lectora, por encima de México, Brasil, Colombia, Argentina y Ecuador. En matemática, el Perú logró 533 puntos, por encima de Brasil, Colombia y Ecuador. En el caso de los estudiantes de 6to. Grado, el Perú obtuvo 505 y 527 puntos en lectura y matemática, lo que representa una mejora en 29 y 37 puntos respecto al 2006. En ciencias tuvieron un aumento de 36 puntos en relación con el estudio anterior.

²Si no somos los últimos entre estos 15 países, no podemos ser los últimos del mundo. Estar entre los más rezagados en la prueba PISA donde participan fundamentalmente países de la OCDE y de Asia y pocos latinoamericanos, tampoco nos convierte en los peores del universo.

³De los 65 mil colegios en el país, 15% requieren sustitución, 56% requiere rehabilitación, 29% requiere mantenimiento, 30% no tiene luz eléctrica, 40% carece de agua y 75% no tiene acceso a internet.

⁴Profesores de Chile gana 2,5 veces más lo que un peruano y los de la OCDE ganan 4 veces lo que un maestro peruano.

⁵Resulta representativo el análisis sobre la educación de calidad en Lima Metropolitana realizado por Proexpansión basado en los resultado ECE. Uno de cada tres colegios pasa la prueba de comprensión de textos, 46% de alumnos aprueba y de este total 53,8% proviene de colegios públicos. El estudio concluye que de 3,862 colegios evaluados en Lima Metropolitana, excluyendo al Callao, 200 son de calidad alta, cifra que representa el 5,4 del total de colegios (el 79% del total de colegios públicos y el 4,3% de colegios privados). Es decir, “en términos de promedio es algo más probable que un alumno matriculado en un colegio público reciba una educación de calidad alta que otro matriculado en un colegio privado”. Proexpansión sugiere la necesidad de contar con mecanismos de transparencia que permitan a los padres de familia tomar las mejores decisiones respecto donde matricular a sus hijos, lo que sería particularmente importante para el caso de Lima Moderna donde existen colegios privados que requieren inversiones anuales de varias decenas de miles de soles cuyos alumnos no pasan las dos pruebas de la ECE

⁶En el artículo nos referiremos a las prioridades ministeriales orientadas al sistema educativo regular. No habrá referencias al significativo compromiso ministerial por renovar el sistema educativo universitario, lo que merecería otro documento de trabajo.

⁷En septiembre 2014 130 mil maestros participaron en la prueba de ascenso, 25 mil lograron tal ascenso.

⁸Programa que se está desarrollando con apoyo de la Unesco

⁹En la gestión anterior conducida por la ministra Patricia Salas se planteó al MEF, sin tener eco suficiente, aumentar a 80.000 el número de posibilidades de ascenso, pese a que el Minedu contaba con menos recursos presupuestales que ahora.

¹⁰El CNE basa su crítica en los riesgos de distorsión de la evaluación censal de estudiantes y el incentivo de malas prácticas docentes documentadas en proyectos similares desarrollados en México, Chile y Estados Unidos. Ello no permite sostener que este tipo de medidas haya contribuido significativamente a mejorar la calidad de la educación primaria.

¹¹El censo nacional de UGEL realizado lamentablemente no tuvo objetivos suficientemente definidos y no permite ser herramienta que ayude a reestructurar esta administración de tipo intermedio

¹²Artículo del ministro Saavedra en El Comercio (23/11/2014)

¹³Manuel Bello en sustantivo artículo, publicado en La Mula (05/12/2014) enfatiza que el argumento que se usa para justificar colegios de esta naturaleza hace recordar el utilizado justificando el apartheid en Sudáfrica (“las necesidades son diferentes y es mejor atenderlas por separado”)

¹⁴Se calcula una inversión de 10 mil dólares anuales por alumno en los “colegios de alto rendimiento” mientras que para el alumno universitario se destinan mil dólares (declaraciones de Sra. Marilú Martens en actividad académica)

¹⁵Se optará por Asociaciones Público Privadas y obras por impuesto. Para ello en el Minedu habrá una cartera de S/.1.800 millones que estarán en manos de Proinversión.

¹⁶A pesar de este considerable esfuerzo en el mejor de los casos el 2015 cerraría con un déficit de casi S/.50 mil millones. “Hablamos de más de cuatro décadas de abandono de estos colegios, en los que las familias o hasta ONG se encargaban de mantener los locales por descuido estatal” sentencia el viceministro de Gestión Institucional Juan Pablo Silva (El Comercio, 7 de diciembre 2014)

¹⁷En 2012 se alcanzó en Latinoamérica la mayor cifra de participación del sector privado en proyectos de infraestructura en la última década, con inversiones de 87.000 millones de dólares, un 50% más que el año anterior (“Proyectos público-privados, ¿solución a las turbulencias económicas?”, Banco Mundial)

¹⁸Declaraciones de economista LantPrichtett, catedrático de la Escuela de gobierno Kennedy de Harvard (Suplemento CADE 2014 de El Comercio, 10 de noviembre del 2014)

¹⁹Tarea perentoria en el Minedu será modificar estrategias administrativas que impiden o retrasan la ejecución presupuestal. A noviembre del presente 2014 solo se había ejecutado el 49% del presupuesto sectorial.