El nuevo contrato social de Humala

Gerardo Saravia Editor de la Revista Ideele

Patricia Wiesse Directora de la Revista Ideele

En su campaña electoral, Ollanta Humala ofreció que cuando llegase al gobierno iba a establecer un nuevo contrato social. Promesa cumplida. Las últimas medidas destinadas a reactivar la economía, implican una verdadera transformación en la relación estado-sociedad.

Los presidentes que le sucedieron a Alberto Fujimori -luego de su caída el año 2,000- no dejaron de prometer cambios en la política económica. Pero una vez en el gobierno continuaron la ruta establecida por el inquilino de la Dinoes. Desde la “¡maldita Sunat!” de Alejandro Toledo, pasando por el “revisar página por página el TLC con EE.UU” de Alan García, hasta llegar a la “Gran Transformación” de Ollanta Humala. Paradójicamente éste es el que más lejos ha llegado en la profundización del modelo.

El nuevo contrato social termina siendo la desregulación sin precedentes de la economía peruana. En un contexto de desaceleración del crecimiento, el Gobierno no tuvo mejor idea que poner al Estado de perfil. Se mutiló los brazos y los reemplazó por la “mano invisible” del mercado.

El desmantelamiento del rol regulador del Estado se ha realizado a través de cuatro paquetes de medidas, en los que a la par en que se debilita a la autoridad ambiental, se exonera de una serie de requisitos a los grandes inversionistas privados.

De todas las opciones, el presidente Humala ha optado por la peor: medidas de reactivación forzada que colisionan con derechos fundamentales. El Gobierno ha retrocedido en todo lo avanzado en normatividad ambiental y protección de las comunidades indígenas.

Javier Jancke, de la Red Muqui, explica: “En los estudio de impacto ambiental hay una reducción en los plazos para que las autoridades competentes emitan una opinión. Antes los resultados demoraban un año o año y medio, ahora tiene que salir antes de 150 días. Si no hay opinión se aplica el silencio administrativo, es decir, se considera que es favorable al solicitante, además de establecer sanción penal a los funcionarios”.

Precisamente, una de las causas de los conflictos sociales es la falta de credibilidad de los estudios de impacto ambiental. La misma institución que promueve las inversiones - el Ministerio de Energía y Minas (Minem) - es la que se encarga de aprobar el expediente que determina los pasivos de los proyectos extractivos. Para evitar esto, en noviembre del 2012, se creó el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace), como órgano independiente.

Pero han pasado dos años y medio y la transferencia de funciones del Ministerio de Energía y Minas al Senace “continúa” y, más bien, se ha emitido una norma en la que se señala que mientras no esté en funcionamiento, todo va a continuar tal cual.

El Gobierno ha condenado casi a la extinción a sus organismos reguladores. La rebaja en las sanciones establecidas por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) le resta su único sustento. No solo se le brinda a la gran inversión condiciones excepcionales, como la simplificación administrativa, sino que se reduce a su mínima expresión a los organismos que la fiscalizan.

Las consecuencias ya se han empezado a sentir. La Red Muqui ha detectado el despido del 60% de profesionales del OEFA dedicados a la fiscalización. Se ha condonado intereses a las empresas por 20 mil millones. Los convenios de estabilidad tributaria solo están beneficiando a seis empresas, entre ellas a Yanacocha. Aún no se sabe cuántas hectáreas de territorio cambiaran de mano, y cuál será el impacto medioambiental de esta reconfiguración del aparato estatal.

Todas estas medidas están concatenadas. Ninguna de ellas tendría sentido si es que la gran inversión no cuenta con las concesiones expeditas para desarrollar sus proyectos. Es por eso que los paquetes preparados afectan el territorio de los pueblos indígenas. Por ejemplo, el decreto 001del 2015, trastoca las reglas de acceso a las tierras de las comunidades. Mientras la ley vigente establece que cualquier cambio debe darse con el voto de al menos los dos tercios de todos los miembros de la comunidad, la nueva normativa le da mayor peso a la junta directiva. Es más fácil convencer a ocho que a 100, y las denuncias de corrupción están a la orden del día.

En esa misma lógica, la ley 3941 facilita el acceso de tierras a proyectos de gran inversión en territorios en los que no está claro quién es el propietario. Miles y miles de hectáreas están en dicho limbo porque la titulación de las comunidades campesinas y nativas está rezagada. Silvana Baldovino, de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, sostiene: “En una comunidad campesina que no está titulada se impone la servidumbre (derecho de paso). En la legislación peruana, cuando no hay un área otorgada, se supone que es del Estado. En cambio si se prioriza la titulación, se sabe quiénes son los actores a quienes se está vulnerando y con los que hay que negociar”.

Todo por nada

La crisis económica es seria. Crecer menos implica descenso del empleo y mayor pobreza. Los esfuerzos por revertir la caída son necesarios, y se convierten en argumentos de peso a la hora de sopesar los pasivos ambientales. Pero, ¿qué pasa cuando el sacrificio no guarda relación con los resultados?

Desde hace dos años el Perú está creciendo por debajo de sus pronósticos. El 2013 se había previsto una expansión por encima del 6% y a las justas llegamos al 5.2%. Pero fue en el 2014 que las expectativas se desmoronaron cual castillo de naipes. El Gobierno nuevamente había imaginado que se crecería por encima del 6% y no se llegó ni a la mitad: solo alcanzamos el 2,35%. Imaginar es un verbo atípico en las ciencias económicas, pero es el que mejor expresa la capacidad de proyección de nuestro Ministerio de Economía.

Pero no es que se quedaran de brazos cruzados. El equipo económico de Humala ha trabajado de manera denodada desde hace dos años, generando leyes que favorezcan la inversión, tal como hemos visto. Que hasta ahora no le resulte, es otro tema.

Según el economista German Alarco, no le puede resultar. Tal como está diseñada nuestra economía, dependemos de los precios de afuera: “El gobierno, los poderes económicos y mediáticos siguen soñando que se puede reactivar el crecimiento de la minería. En realidad ésta, al igual que los hidrocarburos, depende de las expectativas de los precios externos para el mediano plazo. Todas las previsiones, a excepción del plomo y zinc, son de precios constantes hasta 2018 y 2021. Con los buenos precios anteriores hubo sobreinversión, que ante la menor demanda, genera ahora precios menores o constantes. La inversión extranjera opera con base a estos ciclos. Ahora estamos en una fase depresiva. La minería sigue siendo rentable, pero a menores niveles que en 2010-2011. Desafortunadamente están acostumbrados a ganar mucho dinero".

El Gobierno no tuvo capacidad de reacción cuando se empezó a sentir la crisis externa a finales del 2012. En vez de actuar inyectando mayor gasto público y reducir las tasas de interés para avivar los créditos, tal como aconsejan los manuales keynesianos para cuando la economía pinta fea, se dedicaron a exonerar de requisitos a unos empresarios cada vez más renuentes a invertir porque prefieren esperar que los precios internacionales suban.

Para el economista Pedro Francke, el gobierno persiste en solucionar el problema ahondando en la economía extractivista: “La apuesta es seguir enganchándonos con minería, que es donde la rentabilidad ha caído. Es el camino más difícil, porque tiene una serie de trabas a nivel internacional”.

Mejor tarde que nunca, el Gobierno ha optado en los últimos meses por un mayor gasto fiscal, aunque moderado. También ha reducido una parte de los impuestos. El objetivo es que la gente tenga más plata en el bolsillo para poder gastar. Sin embargo, esta medida solo ayudaría de manera parcial, debido al desnivel de nuestra balanza comercial (aquella que mide las exportaciones e importaciones). Lo que compramos como país es mucho más de lo que vendemos.

“Hace un tiempo no había problema: exportábamos bastante porque los precios estaban muy bien. Teníamos un montón de dólares e importar no era ningún problema. Pero los precios han caído y tenemos un déficit externo de más de 4 puntos del PBI. Si pones más plata en el bolsillo de la gente, una parte va a ir a comprar productos nacionales, lo que generará una reactivación. Pero otra parte irá a la importación y esto aumentará el déficit externo”, señala Francke. Para el economista, la medida que se podría adoptar para nivelar la balanza comercial, sería subir un poco los aranceles, ya que en muchos casos estamos por debajo del máximo que establecen los TLC. Más papistas que el Papa.

No existen fórmulas mágicas. Las medidas adecuadas están relacionados con el momento preciso. Mientras pase más tiempo, sin que se adopten, el resultado será menos favorable. Alarco considera que aún hay un margen de manejo en la inversión pública y que incluso debería aumentarse el salario mínimo vital. “Desde abril de 2014 debió elevarse. Ahora se puede hacer, pero sus efectos serían menores. El año pasado un aumento del 10% hubiera aumentado el PBI en 0.7%.”, señala. Aunque también advierte que no se debe caer en catastrofismos. “Si bien la rentabilidad es menor que antes, hay muchas actividades en las que se puede invertir con rendimientos por encima de los internacionales (7%)”.

Francke piensa que la reorientación de la economía es fundamental y que para eso debe impulsarse otros sectores que no han tenido en los últimos años mayor apoyo del Estado como la agricultura, el turismo, la industria y los servicios. Precisa: “Los datos de la industria son especialmente decepcionantes. En febrero hemos estado en - 4.2% y ya tenemos como 10 meses en negativo. La agricultura está en cero. Se pueden implementar diversos mecanismos como facilitarles el crédito, nuevas tecnologías u organizar cadenas productivas en favor de estos sectores”.

De todas las opciones, el presidente Humala ha optado por la peor: medidas que colisionan con derechos fundamentales. Ha retrocedido en todo lo avanzado en normatividad ambiental y protección de las comunidades indígenas

Un ejemplo en la palma de nuestra mano

Aterricemos. Veamos qué está ocurriendo en tres regiones de la Amazonía. ¿Qué pasa cuando se combinan los paquetazos, los vacíos legales y la ambición desmedida por lucrar con los recursos de todos los peruanos?

Los paquetazos ambientales se han sucedido uno tras otro durante los cinco años de este gobierno. Estas normas tienen como blanco las tierras indígenas y los bosques que ya vienen siendo golpeados por leyes contradictorias, indefiniciones e inmensos vacíos. Así como en la Amazonía hay superposición de tierras, en los ministerios y en los gobiernos regionales se superponen las normas, ante la pasividad e indiferencia de las autoridades de los sectores involucrados.

Estos agujeros negros legislativos son aprovechados por vivos y peces gordos. Según Julia Urrunaga, de Environmental Investigation Agency (EIA): “Hay fisuras en la cadena de toma de decisiones de los agentes del Estado. La autoridad aparece fragmentada, entre autoridades nacionales y regionales, que dictan resoluciones inconsistentes y contradictorias entre sí”.

Los resquicios siempre son aprovechados por interesados que están agazapados detrás de las ramas, esperando la oportunidad. Y el momento llegó cuando el gobierno estableció la sibilina definición de bosques. “Las autoridades peruanas están interpretando de manera equivocada la definición que se encuentra en la ley forestal. Solo toman en cuenta las características del suelo y privilegian el uso agrícola en la Amazonía”, añade Urrunaga. La consecuencia de ello es que se está permitiendo la deforestación de miles de hectáreas de bosques primarios.

La posibilidad de interpretar la ley de varias maneras se complementa perfectamente y le cae como anillo al dedo al decreto 30230 o cuarto paquetazo “reactivador”. Éste establece que ni la zonificación ni el ordenamiento territorial son vinculantes. Se ha creado un sistema acelerado de otorgamiento de tierras para proyectos de inversión en zonas rurales y se han flexibilizado los estudios de impacto ambiental, tanto que, de acuerdo a Vladimir Pinto, de Oxfam, “se permite que un mismo estudio de impacto ambiental sirva de referencia para varios proyectos de inversión”. 

Esta situación vuelve peligrosos a ciertos proyectos agroindustriales en zonas vulnerables como, por ejemplo, los de plantaciones de palma aceitera a gran escala.

La expansión de ese cultivo ha sido acelerada y ahora es un fenómeno mundial. Actualmente existen unas 60 mil hectáreas sembradas en los departamentos de San Martín, Loreto y Ucayali, y existe el peligro real de que esa superficie se triplique. “El discurso oficial del Estado es que se promueve el cultivo en áreas deforestadas y degradadas. El problema es que la palma para grandes negocios necesita extensiones amplias y una expansión permanente”, afirma Pinto. Según los técnicos, se requieren seis mil hectáreas de producción continua para que una planta extractora pueda funcionar. El principal impacto ambiental es el reemplazo de los bosques naturales por unos artificiales de palmeras.

Entre las lianas, aprovechando todos los resquicios, rendijas, agujeros, filtraciones y fisuras, está el Grupo Romero que ya tiene 22,500 hectáreas de plantaciones y hace un buen tiempo ha puesto la puntería en el bosque primario. Y no solo están ellos, sino que, ante la escasez de tierras en el sudeste asiático, han llegado de Malasia nuevos inversionistas congregados en el Grupo Melka. Environmental Investigation Agency fue alertada en Ucayali y empezó una intensa búsqueda en los catastros de las municipalidades, en Registros Públicos y en la Sunat. Descubrieron que, en un par de años, habían formado 25 empresas con testaferros peruanos. El apoderado de todas ellas es Denis Melka, originalmente estadounidense, pero que ahora presenta un pasaporte checo. Melka era el vínculo con una empresa malaya llamada Asia Plantations, que tiene tierras adquiridas a precio de regalo en Sarawak, una región de Malasia en la que prima la corrupción y la estafa. Finalmente, cruzando información, llegaron a establecer que este personaje es experto en lavar dinero, lavarles la cara a las empresas y en crear empresas en paraísos fiscales. Ese es el Grupo que está solicitando al Estado que le adjudique otras 96 mil hectáreas.

Perú se encamina hacia un boom de la palma aceitera en la Amazonía, pero no está preparado institucionalmente para enfrentarlo

Tala Rasa

De acuerdo a lo establecido por el Ministerio del Ambiente y la nueva ley forestal, el bosque virgen, de producción permanente o primario, no puede utilizarse para fines agropecuarios. Según el Ministerio de Agricultura, que se basa en la ley anterior, aprovechando que la nueva todavía no está reglamentada, se apoya en criterios agrícolas y en una definición técnica conocida como “Capacidad de uso mayor de tierras” , que considera solo las características de los suelos y el clima e ignora la presencia de árboles en pie. Se trata de una interpretación distorsionada de la definición de bosques establecida en la ley. “Si un inversionista privado presenta un estudio de capacidad de uso mayor de tierras que sostiene que la tierra bajo el bosque tiene capacidad agrícola, los árboles pueden ser eliminados y el gobierno no lo considera deforestación”, precisa Undurraga.

Determinar que la tierra ya no servirá para sostener a los árboles de un bosque, sino que se usará en agricultura es una decisión que pone a los funcionarios del ministerio en la categoría de dioses: creadores de un nuevo hábitat, un nuevo paisaje, una nueva flora y fauna. Para Vladimir Pinto esta definición entra en conflicto con las protecciones legales nacionales para los bosques y permite que el gobierno, con una lógica productiva, apruebe proyectos agroindustriales sobre bosques.

Esta situación de incertidumbre se ha agravado después del cuarto paquetazo. “Perú se encamina hacia un boom de la palma aceitera en la Amazonía, pero no está preparado institucionalmente para enfrentarlo”, afirma Julia Urrunaga.

Se supone que la promoción de la palma aceitera solo se da en las áreas que ya están deforestadas. Pero hecha la aclaración, hecha la trampa. La nueva modalidad que utilizan estos poderosos grupos es comprar tierras a los agricultores que tienen certificados de posesión e incentivarlos a que deforesten previamente. Les ofrecen 1000 soles por una hectárea desboscada y 600 por una que está con árboles.

Como ahora se puede mapear la deforestación por medio de imágenes satelitales, ya nadie puede objetar malintención o manipulación. Los resultados son contundentes y demuestran que el proyecto de palma siempre extiende la deforestación más allá del área designada. Eso ha hecho la empresa Cacao del Perú Norte SAC, del grupo Melka en Tamshiyacu, Loreto. Ésta compró 45 propiedades en el año 2013. Dos años más tarde, había comprado 35 propiedades más en la región. Lo mismo ha ocurrido en Nueva Requena. La empresa del mismo grupo, Plantaciones Ucayali SAC, le compró al gobierno regional un poco más de 4,700 hectáreas. Los resultados de las inspecciones del gobierno regional de Ucayali documentaron que Plantaciones de Ucayali SAC, del mismo grupo, deforestó por lo menos 827 hectáreas fuera de los límites legales de su proyecto.

En agosto del 2014 el Ministerio del Ambiente solicitó medidas cautelares para suspender las operaciones del grupo Melka en Tamshiyacu y Nueva Requena. “Pero ninguna acción ha logrado paralizar las acciones de sus empresas o asegurar que éstas remedien de forma efectiva la devastación que han causado”, precisa Urrunaga. A principios de este año el Poder Judicial ha emitido una medida cautelar contra el Grupo Romero, que suspende uno de los cuatro estudios de impacto ambiental que ha presentado, pero se trata de resoluciones que son temporales.

Otro caso que está siendo investigado por la fiscalía especializada en asuntos medioambientales de San Martín, y que involucra al mismo grupo, es el de la empresa Palmas de Shanusi, con tres procesos en curso por deforestación. La Fiscalía estima que son 600 hectáreas extra que han sido deforestadas. (La clásica yapa.)

Ely Tangoa, presidente de la Federación Regional Indígena Shawi de San Martín (FERISHAM), corrobora que han crecido las plantaciones de palma aceitera en la región. Sostiene que las grandes empresas se están aprovechando porque los pueblos no tienen seguridad jurídica. “En la región San Martín la titulación está estancada. Este año solo han titulado a dos comunidades indígenas”. 

Tangoa acaba de estar en la comunidad shawi San José, en el distrito Pongo de Canarachi, provincia de Lamas, donde el año pasado se produjo la deforestación de 29 hectáreas del bosque que está dentro del territorio comunal. Él denunció este hecho a la fiscalía de delitos ambientales y se organizó una inspección a la que se unió la autoridad ambiental del gobierno regional de San Martín.

“Era bosque virgen, no era área degradada. Hay familias que han vendido sus predios a la empresa del grupo Romero. Hay una señora que le ha vendido a 800 soles la hectárea, aprovechando que la comunidad no está titulada”, manifiesta el dirigente. (La titulación de una comunidad indígena demora tres años. En una zona de colonos el proceso demora la tercera parte.)

¿Posesionarios propietarios?

Hay dos formas de acceder a la tierra e instalar una plantación: Pedir la adjudicación de tierras públicas o comprar tierras privadas.

Si descontamos a las comunidades que tienen territorios ancestrales comunitarios, los dueños de tierras privadas en la Amazonía se cuentan con los dedos. Los que abundan son los posesionarios, que son colonos que tienen parcelas chicas, de máximo cuatro o cinco hectáreas. Muchos de ellos obtuvieron certificados de posesión al final de la guerra interna, por medio del decreto 838, que se promulgó para beneficiar a los retornantes. (Otra de las situaciones insólitas que son tan frecuentes en el país: beneficiar a los pobladores de una zona en la que el conflicto armado ni se sintió.) Se conoce otro caso de un grupo de pobladores en San Martín que solicitó tierras para desarrollar un proyecto de cría de búfalos que fracasó. Sin embargo, ellos se quedaron con los certificados de posesión de esas tierras que les otorgaban 50 hectáreas a cada uno.

Environmental Investigation Agency encontró que la autoridad regional entregó certificados de posesión de hasta 700 hectáreas. En las regiones de Loreto y Ucayali están siendo investigados los ex presidentes regionales Yván Vásquez y Jorge Velásquez, respectivamente, por otorgar derechos de forma ilegal.

Cuando se les increpa a los abogados del Grupo Romero que comprar certificados de posesión es ilegal, responden que “eso lo decidirá el Poder Judicial”. ¿Pero se puede negociar una propiedad si el vendedor no es su legítimo dueño?

La adjudicación de tierras públicas se inicia con una solicitud y la presentación de un proyecto agroindustrial. En teoría debería tratarse solo de tierras deforestadas, pero esto no está especificado de manera explícita en las leyes. Más bien, las empresas solicitan bosques porque la tierra es de mejor calidad. Los gobiernos regionales son los que aprueban los proyectos agroindustriales, y el Ministerio de Agricultura aprueba los estudios de impacto ambiental y hace el seguimiento de los proyectos, con nula eficacia si se revisa la situación en Loreto, San Martín y Ucayali.

Actualmente la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios no cuenta con un mapa de tierras clasificadas por su capacidad de uso mayor. Cuando se pregunta en ese ministerio y en los gobiernos regionales cuáles son los pasos para que le asignen tierras a un particular, sacan 20 resoluciones diferentes. Los informes legales del ministerio se contradicen: unos sostiene que la venta de certificados de posesión es válida y otros dicen que no lo es.

Las contradicciones entre la nueva ley forestal y la “ley cuarto paquetazo” son flagrantes. De acuerdo a la primera, solo se puede hacer el cambio de uso si coincide con la zonificación económica-ecológica, pero la segunda establece que ni la zonificación ni el ordenamiento territorial son vinculantes.

Según el Grupo Romero, ellos no deforestan; ellos desboscan. Otro eufemismo que viene a ser más de lo mismo: sacar los árboles del suelo. El procurador público del Ministerio del Ambiente está demandando una reparación de 10 millones de nuevos soles en los casos penales por deforestación relacionados a las plantaciones de palma aceitera. Según el informe de EIA, Deforestación por definición, ninguna madera talada, transportada, procesada, vendida o comprada en violación de las leyes nacionales del país de origen es bienvenida en los mercados internacionales. Sus estimados son que los bosques removidos en tala rasa por el Grupo Melka en Nueva Requena y Tamshiyacu suman casi 7 mil hectáreas, y según el Ministerio de Agricultura, ninguna de las compañías tenía autorización legal para deforestar esas áreas; por lo tanto, no pueden haber tenido autorización para comercializar legalmente la madera extraída ilegalmente.

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Mientras éste es el estado de la cuestión, los grandes grupos empresariales - los Romero son sus representantes mayores - han tenido la habilidad de convertir la crisis en oportunidad. Si de algo les ha servido la desaceleración económica es para allanar ese camino incómodo de exigencias ambientales (y laborales). En algún momento, los precios internacionales retornarán a su nivel y las ganancias se maximizarán. Los derechos, no. La crisis y las oportunidades van por la misma senda. La crisis es de todos, las oportunidades son ajenas.